Opciones Estratégicas Para un Nuevo Instrumento Internacional
Sobre Diversidad Cultural
Documento de Discusión para los Ministros Quinta Reunión
Anual de la Red Internacional de Políticas Culturales (RIPC)
del Equipo Especial de Investigaciones Políticas (EEIP) sobre
Cuestiones de Gobierno
Tema
El estudio del EEIP proporciona información de importancia
que puede ser utilizada para elegir entre las opciones de gobierno
evaluadas sobre la base de las ventajas y las desventajas señaladas1.
Sin embargo, la existencia de un cierto número de imperativos,
o de elementos inalterables, reduce aún más las opciones
operacionales. Ese es el tema de este documento, cuyas conclusiones
exigen examinar los diferentes escenarios estratégicos para
la puesta en aplicación del IIDC y para la evolución
de su gobierno en el corto, medio y largo plazo2 .
Objetivo
La investigación del EEIP tiene como objetivo ayudar a determinar
el mejor marco para la gestión del IIDC y, de manera más
particular:
- Promover el reconocimiento del valor del instrumento para fomentar
los principios de la diversidad cultural a nivel nacional e internacional.
- Promover el respeto por el carácter esencial de las
medidas contenidas en el instrumento, que son un reflejo de los
objetivos
- Relevar los desafíos que presenta el gobierno multilateral
del instrumento (aplicación, gestión y reconocimiento),
asegurando, al mismo tiempo, que sus mecanismos sean eficaces.
- Efectuar la adaptación a "las nuevas cuestiones
de política cultural en el contexto de una economía
mundializada" (instrumento evolutivo).
Cada una de las opciones presenta desafíos de tipos diferentes
(políticos o estructurales), y el hecho de que no haya una
solución evidente nos obliga a considerar una estrategia
que nos permita elaborar un enfoque determinado en lo que hace a
las cuestiones de gobierno. En ese aspecto, el objetivo es presentar
esos desafíos y situarlos en la perspectiva operacional de
la puesta en aplicación del instrumento.
Primer Análisis (Bases Para la Discusión Sobre
una Estrategia a Corto Plazo)
La investigación del EEIP sobre instrumentos legales creados
en otros sectores permite ver lo importante que es el reconocimiento
para todo acuerdo internacional. El reconocimiento puede expresarse
a través del apoyo de un organismo internacional, por el
número de Estados signatarios o mediante los mecanismos del
instrumento. ¿Cuáles son las opciones relativas, en
el corto plazo, para un instrumento internacional sobre diversidad
cultural?
Volver arriba
1. El IIDC y la OMC
En lo que hace a la OMC, el estudio preparado en el seno del EEIP
indica las grandes dificultades que supone negociar la integración
inicial, en los acuerdos multilaterales de la organización,
de un instrumento sobre diversidad cultural, sobre todo por el hecho
de que el IIDC, aunque incluye consideraciones comerciales, está
siendo diseñado desde una perspectiva cultural. Es también
el hecho de que la elaboración del instrumento se realice
en el contexto de las actividades de la RIPC que hace que todo vínculo
con la OMC, de cualquier tipo que sea, aparezca como cuestionable.
Los países miembros de la Unión Europea no pueden
suscribir a compromisos individuales relacionados con negociaciones
comerciales multilaterales, al interior de un acuerdo internacional,
dado que eso es una prerrogativa de la Unión. De este modo,
los países miembros a la vez de la Unión Europea y
del Equipo Especial de Investigaciones Políticas no pueden
considerar la hipótesis de ese vínculo, dado que no
pueden verse implicados en esfuerzo alguno para vincular el instrumento
a la OMC.
La posibilidad del reconocimiento del instrumento por parte de
la OMC puede ser, no obstante, considerada en el marco de un acuerdo
"exterior", ya sea al interior de otro organismo o en
un contexto independiente. Sin embargo, las dificultades que se
presentaron en el sector del medio ambiente ponen en cuestión
el empleo de lo que podríamos llamar la opción estratégica
ideal. En efecto, si la idea de crear un instrumento que enuncie
principios sectoriales (culturales, medioambientales, etc.) y que
pueda tender un puente hacia los acuerdos comerciales existentes
parece, ciertamente, la más indicada, esta solución
plantea problemas estructurales cuya solución tomaría
mucho tiempo. Por ejemplo, las inconsistencias que aparecen entre
las obligaciones que se desprenden de los acuerdos medioambientales
multilaterales (AMMs) y las obligaciones impuestas por los acuerdos
multilaterales de comercio, condujeron a las actuales negociaciones
en el seno de la OMC para resolver el problema de la relación
legal entre los AMMs y los acuerdos de la OMC.
Hasta este momento, los elementos mencionados indican que la prioridad
debe estar orientada a encontrar el mejor camino para "anclar"
el instrumento fuera de la OMC, aunque teniendo siempre en cuenta
la necesidad de establecer una relación coherente entre los
acuerdos multilaterales de comercio y el instrumento. En ese contexto,
es también esencial recordar que las negociaciones multilaterales,
regionales y bilaterales de comercio proseguirán durante
las discusiones sobre la elaboración de un nuevo instrumento.
En razón de que uno de los objetivos del instrumento es,
precisamente, encarar el impacto de la liberalización de
los intercambios comerciales sobre la diversidad cultural, es importante
realizar progresos oportunos hacia la creación de ese instrumento.
Además, las discusiones sobre un nuevo instrumento podrían
atraer la atención de los responsables de las políticas
de comercio internacional, exactamente en el momento en que las
negociaciones comerciales plantearan cuestiones relacionadas con
las discusiones sobre el instrumento.
Volver arriba
2. El IIDC y la UNESCO
La UNESCO parecería ser, el organismo natural de referencia
para servir de depositario del instrumento, al menos por un cierto
periodo de tiempo. Sin embargo, de acuerdo con los resultados del
segundo estudio del EEIP sobre la UNESCO, deberían preverse
varios escenarios de la posible "transferencia" del IIDC
a esa organización y considerarse un cierto número
de elementos, comenzando por una determinación precisa de
las intenciones recíprocas de la RIPC y de la UNESCO.
- ¿Está la RIPC preparada para confiar el gobierno
del instrumento a la UNESCO? La respuesta de los miembros de la
Red debe ser el resultado de una decisión política.
Si la respuesta es afirmativa, deberán establecerse relaciones
oficiales con la organización y, en ese caso, será
necesario considerar fechas límites y capacidades operacionales.
En realidad, la posibilidad de una "adopción"
rápida del instrumento por parte de la UNESCO se vería
comprometida por ciertos obstáculos, a menos que se tomasen
medidas extraordinarias3 ; una alternativa, sin embargo,
sería considerar el ingreso del IIDC en la UNESCO a largo
plazo (Cf. instrumento autónomo). En todos los casos, la
probabilidad de tener que negociar la situación del instrumento
dentro de la UNESCO, con el riesgo consecuente de producir una
herramienta "redimensionada", debe también ser
considerada. Por último, valdría la pena evaluar
las estructuras de la organización más cuidadosamente,
en particular, los procedimientos de solución de diferendos,
con relación a los objetivos del instrumento.
- ¿Están los miembros de la UNESCO interesados en
la posibilidad de que la organización sirva como depositario
del instrumento? La necesaria respuesta oficial vendrá
a) de una solicitud formal de la RIPC (Cf. lo señalado
anteriormente); b) de un pedido de los miembros de la UNESCO y
de la RIPC dentro de la UNESCO; c) por pedido de la UNESCO a la
RIPC. Hasta el momento, sobre la posición de la UNESCO
no hay sino suposiciones, en razón de su actitud reservada
en lo que hace al instrumento - a la espera de que, algún
día, EEUU volverá a la organización - , y
dada la ambigua afirmación incluida en el plan de acción
que acompaña la Declaración Universal sobre la Diversidad
Cultural del año 2001: "poniendo de relieve, particularmente,
consideraciones sobre la oportunidad de un instrumento legal internacional".
Volver arriba
3. El IIDC como un acuerdo autónomo
Existe la posibilidad de elaborar un instrumento independiente.
Aunque esta solución comporta el riesgo de fracaso por falta
de "patrocinio" institucional, o por un apoyo limitado
- una "masa crítica" insuficiente de países
signatarios -, o incluso por falta de fondos, ella presenta también
la ventaja de poder preservar el contenido del instrumento intacto
y ponerlo en aplicación en un tiempo relativamente corto:
una vez el texto aprobado, los ministros de los países interesados
en el instrumento podrían, rápidamente, decidir convocar
una reunión ad hoc - al exterior de la RIPC - para lanzar
un proceso formal de negociaciones. No obstante, como esta proposición
no comporta la tarea de integración dentro de una estructura
existente, habría que construir un "entorno" para
el instrumento, como por ejemplo, definir mecanismos institucionales
y de solución de diferendos adecuados, que garanticen la
emergencia y el reconocimiento de los principios de diversidad cultural
enunciados - que aparecen en la versión actual en la forma
de derechos sustantivos - como principios obligatorios. En esa perspectiva,
sin duda, un consenso (Cf. Convention on Biological Diversity,
"Study of other instruments") no es algo muy fácil
de lograr.
En el mismo sentido, establecer la posición de un instrumento
autónomo en la trama del derecho internacional - las tareas
para su reconocimiento - depende de la fuerza coercitiva del acuerdo
y de la capacidad dinámica que acompañe su gobierno.
La primera de esas características se materializaría
si las partes acordaran establecer ciertos compromisos sobre información
y cooperación en materia de elaboración de políticas
culturales, así como el grado de coacción adoptado
en el instrumento para garantizar su transparencia en el caso de
un conflicto eventual; dicho de otra manera, cuando las partes,
en caso de conflicto cultural, acordaran al sistema de solución
de diferendos proporcionado por el instrumento prioridad sobre cualquier
otro, tema que deberá ser objeto de profunda reflexión.
Además de la obligación de designar un depositario
del IIDC - una buena posibilidad sería, si sus miembros estuvieran
de acuerdo, depositarlo en el comité de ministros que se
describe más abajo -, la segunda característica, la
capacidad dinámica del instrumento, puede materializarse
por medio de una estructura activa que actuaría como grupo
de seguimiento y que tendría la tarea de reunir y analizar
los distintos cambios en las políticas culturales de los
países signatarios. Para realizar estas tareas, el Grupo
de Trabajo ha propuesto, en la versión preliminar del texto,
la creación de un comité ministerial y de un secretariado
encargado de mantener un mínimo de comunicación necesaria,
y cuyas capacidades podrían ampliarse hacia otras funciones
tales como vigilancia, control, información, apoyo, etc.
Todos estos aspectos (depositario, secretariado, administración)
podrían sugerir la necesidad de la creación de una
nueva organización, pero parece necesario descartar esta
opción, no sólo en razón de los costes que
generaría - el examen de los instrumentos creados en otros
sectores puede proporcionar una idea de ello -, sino también
en razón de la decisión, todavía pendiente,
sobre las opciones en materia de desarrollo y administración
del instrumento a mediano plazo.
Por último, el estudio sobre "otros instrumentos"
pone de relieve el valor y las virtudes que tiene desarrollar un
instrumento en "co-operación" con instituciones
internacionales. Por un lado, esta opción se beneficia del
peso que posee un sistema internacional ya establecido; por otro
lado, los otros miembros de las organizaciones asociadas podrían
ser invitados a adherirse al instrumento aunque no hubieran participado
en su elaboración.
Volver arriba
Conclusión
La intención que orienta la presentación de los elementos
incluidos en este documento, es la de establecer un tipo de preselección,
en materia de gobierno del instrumento, que consolide el marco de
los estudios del EEIP, considerando las ventajas y desventajas descritas
en las diferentes opciones. Del trabajo del EEIP se desprenden algunas
conclusiones intrínsecas que se imponen a la consideración
de los ministros.
Más aún, y en relación estrecha con el texto
de la versión preliminar elaborada por el GTDCM, que contiene
determinados capítulos consagrados a la conducción
operacional del acuerdo, el presente documento pone de relieve la
necesidad de desarrollar una estrategia para la puesta en aplicación
y el funcionamiento del instrumento. La elección del mecanismo
institucional tendrá un impacto en la definición de
los contenidos del instrumento - su diseño y la redacción
del texto -, que sólo en términos de estructura exige:
administración de la transparencia del instrumento, procedimientos
de solución de diferendos, actividades de información,
vigilancia y asesoramiento y, naturalmente, cabildeos o representación
durante las negociaciones.
Hay también, en este documento, elementos relacionados con
estrategias para el gobierno del instrumento; las opciones al respecto
suponen una decisión política, en la misma medida
en que ellas dependen, directamente, de las prioridades de los ministros
en lo que hace al instrumento mismo. Las "proyecciones operacionales"
de su gobierno a corto, mediano y largo plazo, "especificaciones
estructurales" incluidas, podrían dar razón a
una de las posibles soluciones en discusión.
Volver arriba
|