Options stratégiques pour un nouvel instrument international
sur la diversité culturelle
Document de travail à l'intention des ministres qui participeront
à la 5e Réunion annuelle du Réseau international
sur la politique culturelle (RIPC) rédigé par l'Équipe
spéciale chargée de Recherche (ESCR) sur les questions
de gouvernance relatives a un LIDC
Sujet
Les études de l'ESCR renferment des renseignements importants
que l'on peut utiliser pour choisir parmi les options de gouvernance
évaluées en fonction des avantages et des inconvénients
relevés 1. Cependant, vu l'existence d'un certain
nombre d'impératifs ou d'éléments immuables,
les choix opérationnels sont encore plus limités.
C'est sur ce sujet que porte le présent document, dont les
conclusions justifient un examen des divers scénarios stratégiques
pour la mise en œuvre de l'IIDC et l'évolution de son
mode de gouvernance à court, moyen et long terme 2.
Objectif
Le but de la recherche effectuée par l'ESCR est d'aider
à déterminer le meilleur cadre pour gérer l'IIDC
et, en particulier :
- pour favoriser la reconnaissance de la légitimité
de l'instrument pour la promotion des principes de la diversité
culturelle à l'échelle nationale et internationale;
- pour promouvoir le respect intégral de la nature des
mesures de l'instrument, qui sont elles?mêmes révélatrices
des objectifs fixés;
- pour relever les défis posés par la gouvernance
multilatérale de l'instrument (mise en œuvre, gestion
et reconnaissance), tout en veillant à ce que ses mécanismes
soient efficaces;
- pour adapter l'instrument aux nouvelles questions de politique
culturelle dans le contexte d'une économie mondialisée
(instrument en évolution).
Chacune des options existantes présente des difficultés
de divers ordres (politiques ou structurels) et, comme il n'y a
pas de solution évidente, il s'agit d'examiner une stratégie
pour élaborer une approche pour les questions de gouvernance.
Ici, l'objectif consiste à exposer ces difficultés
et à les situer dans le contexte opérationnel de la
mise en œuvre de l'instrument.
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Première analyse (fondement de la discussion sur une stratégie
à court terme)
La recherche effectuée par l'ESCR sur les instruments juridiques
créés dans d'autres secteurs montre l'importance de
la reconnaissance pour tout accord international. La reconnaissance
peut s'exprimer par l'appui d'une organisation internationale, le
nombre d'États signataires ou les mécanismes de l'instrument.
À court terme, quelles sont les options relatives existantes
pour un instrument international sur la diversité culturelle?
1. L'IIDC et l'OMC
En ce qui concerne l'OMC, selon le résultat de l'étude
menée par l'ESCR, il serait très difficile de négocier
l'intégration initiale d'un instrument sur la diversité
culturelle dans les accords multilatéraux de cette organisation,
d'autant plus que l'IIDC est conçu d'un point de vue culturel,
bien qu'englobant des considérations commerciales. De plus,
l'établissement de tout type de lien avec l'OMC pose un problème
au RIPC dans le contexte de son travail actuel d'élaboration
de l'instrument. Les pays membres de l'Union européenne ne
peuvent pas prendre d'engagements individuels relatifs à
des négociations commerciales multilatérales dans
le cadre d'un accord international, s'agissant d'un privilège
exclusif de l'Union européenne. Par conséquent, les
pays qui font partie à la fois de cette union et de l'ESR-G
ne peuvent examiner la possibilité d'un tel lien, puisqu'ils
ne peuvent pas être associés à tout effort visant
à lier l'instrument à l'OMC.
La perspective de la reconnaissance de l'instrument par l'OMC peut
néanmoins être envisagée après l'élaboration
d'un accord " externe ", que ce soit dans le cadre d'une
autre organisation ou dans un contexte indépendant. Cependant,
les difficultés éprouvées dans le secteur environnemental
nous mènent à s'interroger sur l'option stratégique
idéale à utiliser. Si la création d'un instrument
énonçant clairement des principes sectoriels (culturels,
environnementaux, …) qui peuvent permettre d'établir
un lien avec les accords commerciaux existants semble certainement
la meilleure idée, cette solution pose des problèmes
structurels et demande un long laps de temps. Par exemple, les contradictions
qui se sont manifestées entre les obligations assumées
en vertu des accords multilatéraux sur l'environnement (AME)
et les obligations contractées aux termes des accords commerciaux
multilatéraux ont donné lieu aux actuelles négociations
de l'OMC pour le règlement de la question des rapports juridiques
entre les AME et les accords de l'OMC.
À ce stade-ci, ces éléments donnent à
penser qu'il faudrait d'abord et avant tout trouver le meilleur
moyen " d'ancrer " l'instrument à l'extérieur
de l'OMC, mais en gardant à l'esprit la nécessité
de faire en sorte qu'il y ait cohérence entre les accords
commerciaux multilatéraux et l'instrument. Dans ce contexte,
il est essentiel également de se rappeler que des négociations
commerciales multilatérales, régionales et bilatérales
seront en cours durant les discussions sur l'élaboration
d'un nouvel instrument. Parce que l'un des objectifs de l'instrument
consiste à faire face aux répercussions de la libéralisation
du commerce sur la diversité culturelle, il est important
de faire des progrès rapides vers la création de cet
instrument. De plus, la discussion concernant un nouvel instrument
pourrait attirer l'attention des milieux d'orientation en matière
de commerce international, tout comme les négociations commerciales
pourraient soulever des questions pertinentes pour les discussions
sur l'instrument.
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2. L'IIDC et l'UNESCO
L'UNESCO semblerait être l'organisation-repère (naturelle)
qui devrait servir de dépositaire pour un tel instrument
'a plus ou moins long terme. Cependant, selon les résultats
de la seconde étude de l'ESCR sur l'UNESCO, il faut envisager
plusieurs scénarios pour un éventuel " transfert
"de l'IIDC à cet organisation et examiner plusieurs
éléments, à commencer par les intentions réciproques
du RIPC et de l'UNESCO.
- Le RIPC est-il disposé à confier la gouvernance
de l'instrument à l'UNESCO? Le choix des membres du Réseau
doit faire l'objet d'une décision politique. Dans l'affirmative,
il faudra établir des relations officielles avec cette
organisation. Dans ce cas, on devra songer aux délais d'exécution
possibles et à la capacité opérationnelle
existante. En effet, il y a certains obstacles à une "adoption"
rapide de l'instrument par l'UNESCO; ces obstacles risquent d'empêcher
cette adoption, à moins que des mesures extraordinaires
ne soient prises 3; cependant, on pourrait aussi envisager
de transférer l'IIDC au sein de l'UNESCO à une date
ultérieure (voir "L'IIDC en tant qu'instrument autonome").
Dans tous les cas, il faut aussi prendre en considération
la probabilité de devoir mener des négociations
sur l'instrument au sein de l'UNESCO, ce qui risque d'aboutir
à la production d'un instrument "redimensionné".
Enfin, il vaudrait la peine d'évaluer plus en profondeur
les structures de l'organisation, en particulier la procédure
de règlement des différends, en fonction des objectifs
de l'instrument.
- La possibilité que l'UNESCO serve de dépositaire
pour l'instrument intéresse-t-elle ses membres? Une réponse
officielle est nécessaire et sera obtenue à la suite
a) d'une demande officielle émanant du RIPC (voir plus
haut), b) d'une demande présentée par les membres
de l'UNESCO et les membres du RIPC qui font partie de l'UNESCO,
c) d'une demande adressée au RIPC par l'UNESCO. À
l'heure actuelle, on ne peut que deviner l'attitude de l'UNESCO,
étant donné sa position réservée sur
le processus d'élaboration d'un instrument, espérant
le retour éventuel des É-U. en son sein, et vu l'énoncé
ambigu du figurant dans le plan d'action qui accompagne la Déclaration
universelle sur la diversité culturelle de 2001 : "avancer
notamment la réflexion concernant l'opportunité
d'un instrument juridique international sur la diversité
culturelle".
3. L'IIDC en tant qu'instrument autonome
Il reste la possibilité d'élaborer un instrument
autonome. Bien que cette solution risque d'échouer à
cause d'un manque de "parrainage" institutionnel ou d'un
appui limité - une "masse critique" insuffisante
de pays signataires - et aussi d'un manque de fonds, elle permet
de garder intact le contenu de l'instrument et de le mettre en œuvre
dans un délai assez court : une fois le texte approuvé,
les ministres des pays que l'instrument intéresse peuvent
décider de vite convoquer une réunion spéciale
officielle - à l'extérieur du RIPC - pour lancer un
processus de négociation officiel. Cependant, comme il n'y
aurait pas d'intégration dans une structure existante, ce
projet nécessite la construction d'un "environnement"
pour l'instrument, c.-à-d. la détermination de mécanismes
institutionnels et de règlement des différends capables
de garantir l'émergence et la reconnaissance des principes
de la diversité culturelle énoncés dans la
version actuelle comme des droits fondamentaux, mais contraignants.
Un consensus sur ce plan n'est certainement pas facile à
atteindre - voir Convention sur la diversité biologique
Comparaison avec des instruments juridiques dans d'autres domaines
: caractéristiques essentielles.
Dans un même ordre d'idées, le positionnement d'un
instrument autonome dans le tissu juridique international - chose
nécessaire à sa reconnaissance - dépend de
la force exécutoire de l'accord et de la capacité
dynamique dont sa gouvernance doit s'accompagner. Le première
de ces conditions est remplie si les parties s'entendent sur certains
engagements concernant l'information et la coopération relativement
à l'élaboration des politiques culturelles, ainsi
que sur le degré de contrainte adopté pour l'instrument
afin d'en garantir la transparence en cas de conflit culturel, pour
ainsi dire, lorsque les parties s'accordent sur la primauté
du système de règlement des différends prévu
par l'accord sur tout autre instrument en cas de conflit culturel
-sujet qui devra être examiné en profondeur. À
part l'obligation de désigner le dépositaire de l'IIDC
- qui pourrait être le comité des ministres mentionné
ci-dessous, si ses membres acceptent - le second attribut à
posséder - la capacité dynamique de l'instrument -
ne peut être fourni que par une structure active qui agira
comme groupe de suivi chargé de rassembler et d'analyser
les données sur les diverses transformations des politiques
culturelles des pays signataires. Pour l'exécution de ces
tâches, il est proposé dans l'ébauche de texte
du Groupe de travail de créer un comité ministériel
avec un secrétariat pouvant au moins gérer les communications
et dont le rôle pourrait s'étendre à d'autres
fonctions, à savoir la surveillance, le contrôle, l'information,
le soutien, etc.
Ces questions (dépositaire, secrétariat, gestion)
pourraient faire entrevoir la fondation d'une nouvelle organisation,
mais il semble nécessaire d'exclure cette option, non seulement
à cause des coûts occasionnés - coûts
dont on peut se faire une idée en examinant l'étude
sur les instruments dans d'autres secteurs - mais également
dans l'attente d'une détermination sur les options d'élaboration
et de gestion de l'instrument à moyen terme.
Enfin, l'étude sur d'autres instruments fait ressortir l'utilité
et la force d'une élaboration d'un tel instrument de "coopération"
avec des institutions internationales. D'une part, cela permet de
profiter du poids d'un système international établi;
d'autre part, les autres membres des organismes partenaires peuvent
être invités à adhérer à l'instrument
même s'ils n'ont pas participé à son développement.
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Conclusion
En traitant des divers éléments mentionnés
dans le présent document et en soulignant les avantages et
les inconvénients des options existantes pour la gouvernance
de l'IIDC, l'intention est d'effectuer une sorte de présélection
qui renforce le cadre des études de l'ESCR. Certaines conclusions
intrinsèques découlant des travaux de l'ESCR pourraient
devoir prévaloir lors de la discussion des ministres.
De plus, en particulier relativement à l'ébauche
de texte de l'actuel GTDC&M qui renferme des chapitres consacrés
aux dispositions régissant l'accord, cet exercice fait clairement
ressortir la nécessité d'élaborer une stratégie
pour mettre l'instrument en œuvre et en application. Le choix
du mécanisme institutionnel a un impact sur la détermination
du contenu de l'instrument - sa conception et sa rédaction
- ne serait-ce que sur le plan des structures nécessaires
pour la gestion de la transparence de l'instrument et le règlement
des différends, mais également sur les activités
consultatives, d'information et de contrôle, ainsi que sur
les pressions à exercer ou sur la représentation à
assurer durant les négociations.
Voilà les éléments d'une stratégie
de gouvernance; les choix à cet égard résultent
clairement d'une décision politique et dépendent directement
des priorités des ministres pour l'instrument. Les "
prévisions opérationnelles " à court,
moyen et long terme pour sa gouvernance, y compris les caractéristiques
structurelles, pourraient motiver le choix d'une des solutions examinées.
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